UAFSE - Unidad Administradora del Fondo Social Europeo. La transnacionalidad en el marco del Fondo Social Europeo

Concepto y Objetivo

La cooperación transnacional forma parte de las operaciones financiadas por el Fondo Social Europeo desde 1957. Las distintas formas de intervención de la actividad transnacional pueden variar desde el intercambio de información, experiencias y conocimiento entre los Estados miembros hasta la obtención de soluciones conjuntas relativas a los desafíos similares a los que se enfrentan los distintos países en la aplicación de las políticas de ámbito nacional. En cualquiera de sus formas, la dimensión transnacional ha aportado un valor añadido a las actuaciones nacionales financiadas con el Fondo Social Europeo.

El principal objetivo de la cooperación transnacional entre los Estados miembros en el ámbito del FSE es contribuir a la mejora de la calidad y eficiencia de las políticas y las reformas institucionales en Europa. Para ello la actuación trasnacional promueve el aprendizaje conjunto a través del intercambio de experiencias y buenas prácticas entre los distintos Estados miembros a través de la colaboración entre administraciones públicas, agentes sociales y organizaciones no gubernamentales relevantes en los ámbitos políticos de relevancia para el Fondo Social Europeo.

El valor añadido que aporta la cooperación transnacional se materializa a través del fortalecimiento de la capacidad de innovación y adaptación a los retos sociales y económicos a los que se enfrentan los países europeos, de la generación de nuevos espacios de reflexión que facilitan nuevas perspectivas a la hora de enfocar los problemas evitando de este modo potenciales obstáculos, del efecto multiplicador de buenas prácticas testadas en ámbitos de interés común, del incremento de la capacidad institucional a través de la participación en equipos internacionales e interdisciplinares, y en definitiva de la construcción de un consenso ante de los desafíos compartidos a nivel europeo en los distintos ámbitos que abarca el FSE, a saber: empleo, inclusión social, educación, formación y capacitación institucional de las administraciones públicas y otros actores relevantes en el desarrollo de las políticas nacionales.

En definitiva, ofrece la posibilidad de ampliar horizontes y de mejorar las prácticas políticas entre los países europeos. Resulta por tanto una vía muy eficiente pues facilita a las administraciones públicas la posibilidad de construir sobre lo que ya ha sido testado y constatado en lugar de partir desde el inicio, y por tanto rentabilizando el tiempo y los recursos disponibles en la ejecución de las políticas.

La esencia de la colaboración transnacional se encuentra en el aprendizaje mutuo que se obtiene a través de la puesta en común de experiencias y resultados cuyo intercambio resulte beneficioso para todas las partes que intervienen en la cooperación. Esta cooperación requiere la participación de, al menos, dos Estados miembros distintos y no necesariamente se requiere que todos los socios tengan el mismo grado de participación, ni siquiera que lleven a cabo exactamente las mismas actividades financiadas con cargo al FSE en sus respectivos países, lo que realmente define la cooperación transnacional es que ésta proporcione una oportunidad de aprendizaje mutuo para hacer frente a las necesidades y retos de las políticas en materia de cohesión social en Europa.

Fundamento Legal

En el periodo de programación 2014-2020 la normativa comunitaria de referencia menciona de forma explícita e implícita la obligación a nivel estatal de desarrollar la cooperación transnacional. De modo expreso, el artículo 10 del Reglamento 1304/2013 del Fondo Social Europeo establece que los Estados miembros apoyarán la cooperación transnacional con el objetivo de promover el aprendizaje mutuo, aumentando así la eficacia de las políticas financiadas por el FSE.

Si bien, con carácter general, existe la obligatoriedad para todos los Estados de llevar a cabo actuaciones transnacionales, de forma excepcional, el mismo precepto otorga a aquellos Estados con un único programa operativo financiado por el FSE o con un único programa operativo plurifondo, la opción de no apoyar acciones transnacionales en casos debidamente justificados y teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad. Esta excepción podría interpretarse en el sentido de no imponer a aquellos Estados con recursos financieros y humanos más limitados, una sobrecarga administrativa que implica la gestión añadida de las actuaciones a nivel transnacional.

La especial relevancia que la cooperación transnacional adquiere en el periodo de programación 2014, no sólo se aprecia en su imposición reglamentaria, sino en el tratamiento financiero específico que se contempla en el artículo 11 del Reglamento 1304/2013, en el que se otorga un incremento del 10 % en el importe de ayuda del FSE cuando un programa operativo cuente con un eje de actuación que esté totalmente dedicado a la cooperación transnacional o bien parcialmente en combinación con actuaciones de innovación social.

En un contexto más amplio el Reglamento 1303/2013 de disposiciones comunes de los Fondos establece en el ANEXO I, una mención específica a la cooperación transnacional en el marco del FSE. En concreto el punto 7.4 establece que los “Estados miembros procurarán abordar los ámbitos políticos definidos en las recomendaciones pertinentes del Consejo para sacar el máximo provecho del aprendizaje mutuo”. De nuevo se aprecia la idea de rentabilizar los recursos de la Unión Europea aprovechando aquellas experiencias y buenas prácticas que hayan resultado exitosas en un país y contexto determinado para que sean extrapoladas y aplicadas a problemáticas similares que afrontan las políticas relacionadas con el FSE de otros Estados miembros.

Para refuerzo del espíritu de cooperación y en definitiva para que esta dinámica de colaboración sea factible, el artículo 25(c) del Reglamento 1304/2013 otorga a los Estados miembros la potestad de refrendar los temas en torno al os cuales girarán las actividades transnacionales, y el establecimiento de mecanismos de aplicación apropiados de acuerdo a sus necesidades específicas. De la misma manera el apartado 3 del artículo 10, establece que los Estados podrán seleccionar de una lista de temas comunes propuesta por la Comisión Europea, o bien seleccionar otros temas que se ajusten a sus necesidades. De cómo se materializa en la práctica la cooperación transnacional, se abordará en detalle en el apartado siguiente.

Por último, el Considerando 21, insiste en la necesidad de que los Estados miembros apoyen la cooperación transnacional apoyándose en el relevante valor añadido que aporta la actividad transnacional a las actuaciones nacionales. Si bien añade una novedad con respecto al periodo anterior y es la corresponsabilidad que le adjudica a la Comisión Europea como actor imprescindible y necesario en este ámbito, reforzando su rol a la hora de facilitar y coordinar los intercambios de experiencias transnacionales entre los Estados miembros.

Opciones de implementación

Una vez establecida la obligatoriedad de actuar en el ámbito trasnacional, en términos generales y con las excepciones previstas, para todos los Estados que perciban ayuda del FSE, el artículo 10 en su último apartado recoge las bases de funcionamiento para la cooperación transnacional en el periodo 2014-2020. En primer lugar se refuerza el papel facilitador de la Comisión como coordinadora de la transnacionalidad, pero el cambio más significativo se refleja en el nuevo papel proactivo que le atribuye el Reglamento del FSE, a través de la creación de una plataforma a escala de la UE y la definición de un marco coordinado de ejecución o Common Framework (como se denomina en la jerga comunitaria).

Entre los objetivos de plataforma europea se encuentran; el facilitar la creación de asociaciones transnacionales, el intercambio de experiencias, la mejora de capacidades, y la creación de redes transnacionales. Esta plataforma se desarrolla a través de una serie de órganos con funciones y responsabilidades concretas y unas herramientas telemáticas que servirán de apoyo a los Estados miembros para facilitar el intercambio de información.

En cuanto a las opciones posibles de implementación, si bien el Reglamento sólo hace alusión al Common Framework, la Comisión Europea en las orientaciones para la cooperación transnacional en el Fondo Social Europeo 2014-2020 , contempla tres opciones viables:

1. Common Framework
2. Enfoque flexible
3. La combinación de ambas opciones anteriores

De forma previa al análisis de cada opción, y para entender mejor la justificación de las diferentes opciones de implementación ofrecidas por la Comisión resulta relevante comentar las debilidades detectadas y obstáculos a los que se han enfrentado los Estado a la hora de implementar la actividad transnacional en el periodo 2007-2013, y que la Comisión tiene intención de subsanar en la actualidad.

La falta de coordinación institucional a nivel europeo ha sido considerada como el mayor factor de debilidad de la cooperación transnacional en el periodo anterior. El hecho de que la transnacionalidad dependiera fundamentalmente de la capacidad de autocoordinación de los Estados Miembros, con sus diferentes enfoques, intereses e idiosincrasias, unido a la disparidad de prioridades políticas en plena crisis socioeconómica, trasladó el foco de atención de los países europeos al ámbito de intervención nacional, dejando por tanto de explorar el potencial de aprendizaje e innovación que la transnacionalidad pudiera aportarles. En la práctica esto provocó que muchos proyectos financiados por el FSE salieran al mercado de Europa sin orientaciones precisas y con muchas dificultades para encontrar socios de otros Estados con los que desarrollar un proyecto transnacional conjunto.

1. El Common Framework

   Esta manera de implementar la cooperación transnacional surge como respuesta a la necesidad de adaptar e institucionalizar las buenas prácticas surgidas en el periodo 2007-2013 a través de las redes transnacionales sobre diversos temas así como los eventos organizados a iniciativa de algunos Estados para facilitar la búsqueda de socios transnacionales a los proyectos financiados por el FSE.Este marco coordinado de trabajo tiene un doble objetivo claramente definido por la Comisión Europea:

   Para facilitar la coordinación de dichas convocatorias la Comisión Europea ha consensuado unos términos de referencia generales relativos al calendario coordinado de convocatorias, los objetivos y estructura de los proyectos, el número mínimo y perfil de los de socios transnacionales, el territorio de implementación de actuaciones, los gastos subvencionables, la duración de los proyectos, la aplicación de los principios generales del FSE, el seguimiento y evaluación y por último la difusión de los resultados transnacionales.

   • Facilitar a los gestores de proyectos del FSE la puesta en marcha, desarrollo y capitalización de las acciones transnacionales es uno de los objetivos. Para ello la Comisión Europea está trabajando en la organización de dos convocatorias de proyectos conjuntas a lo largo del periodo de programación 2014-2020. El lanzamiento de dichas convocatorias está previsto en 2016 y 2018 y las autoridades nacionales y/o regionales serán las encargadas de ponerlas en marcha de forma coordinada y dotarlas de presupuesto. Los temas comunes, previamente consensuados por la Comisión y el Comité FSE, sobre los que girarán dichas convocatorias son los siguientes: empleo, inclusión, empleo juvenil, habilidades de aprendizaje, economía social, buena gobernanza y administración pública.

     Para facilitar la coordinación de dichas convocatorias la Comisión Europea ha consensuado unos términos de referencia generales relativos al calendario coordinado de convocatorias, los objetivos y estructura de los proyectos, el número mínimo y perfil de los de socios transnacionales, el territorio de implementación de actuaciones, los gastos subvencionables, la duración de los proyectos, la aplicación de los principios generales del FSE, el seguimiento y evaluación y por último la difusión de los resultados transnacionales.

   • El otro objetivo del Common Framework se materializa mediante el aprendizaje mutuo que implica trabajar la dimensión transnacional y para ello las autoridades de gestión, los organismos intermedios del FSE, los expertos en la temática de referencia y otros actores relevantes (principalmente agentes sociales y ONG’s) tienen a su disposición un espacio de intercambio y reflexión en las denominadas redes temáticas transnacionales. El ámbito de intervención, composición y funcionamiento de éstas se detallará en el apartado siguiente.

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2. El enfoque flexible

   Esta opción permite a las autoridades de gestión y organismos intermedios cumplir con el compromiso de realizar actuaciones transnacionales de forma independiente y sin estar sujetos a los parámetros y temas comunes definidos para el Common Framework. En definitiva, bajo esta opción los países son libres de continuar con el modelo de implementación experimentado del periodo 2007-2013, lo cual no significa necesariamente que la colaboración entre países no sea posible, sino que ésta se gestiona por los propios Estados con una margen de maniobra más amplio, atendiendo a sus intereses y necesidades particulares y por tanto de forma autónoma a la coordinación a nivel europeo que la Comisión dispone para el Common Framework.

   Los países que opten por esta modalidad no están exentos, sin embargo, de cumplir con el compromiso que la cooperación transnacional tiene en la búsqueda de soluciones viables a los retos del FSE para el 2014-2020.

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3. La combinación de ambas opciones anteriores

   Por último, la Comisión permite a los Estados que reciben financiación del FSE opten libremente por cualquiera de las opciones anteriores que más se ajuste a las necesidades y capacidad institucional, si bien estas opciones no son excluyentes, pudiéndose optar por una combinación entre ambas.

Actores implicados en el desarrollo de la colaboración transnacional: La plataforma europea

La implementación del Common Framework se apoyará en una plataforma a nivel europeo creada y gestionada por la Comisión. Esta plataforma se compone de una serie de entidades responsables y de dos herramientas telemáticas de apoyo, concretamente, una base de datos de búsqueda de socios transnacionales y una web centralizada con toda la información relativa a la cooperación transnacional.

Las responsabilidades y nivel de implicación en este espacio de colaboración varía en función del nivel de intervención de cada entidad que compone dicha plataforma:

• La Comisión Europea es la responsable del establecimiento, desarrollo y supervisión del Common Framework para lo cual contará con el apoyo de una asistencia técnica. La Comisión, por tanto, desempeña un papel fundamental en el éxito de la colaboración transnacional y se convierte en un instrumento imprescindible de apoyo a los Estados miembros. Además, en determinadas procedimientos se requiere su aprobación formal, en concreto, en lo que se refiere a los parámetros comunes que deben respetar las convocatorias coordinadas de proyectos y las especificaciones técnicas de las herramientas telemáticas diseñadas expresamente para facilitar la búsqueda de socios y el intercambio de información.
• La Asistencia Técnica contratada por la Comisión tiene encomendada la tarea de apoyar a los Estados miembros y garantizar la coordinación y organización tanto de las Redes Temáticas como de las herramientas telemáticas de apoyo transnacionales.

  En nombre y representación de la Comisión, la asistencia técnica deberá contribuir al buen desarrollo y consecución del Common Framework generando sinergias con otros programas europeos relevantes y complementarios a los objetivos del FSE.

• Las Redes Temáticas son los instrumentos que facilitan y coordinan las convocatorias de proyectos en el marco del Common Framework al tiempo que constituyen un espacio de intercambio de experiencias y aprendizaje mutuo. Las Redes trabajan en torno a los temas comunes aprobados en el Comité FSE y congregan a las Autoridades de Gestión, organismos intermedios, agentes sociales, organizaciones no gubernamentales y otros actores relevantes en el tema objetivo de la Red. Entre finales de 2015 y principios de 2016 se han constituido nueve Redes Temáticas cuyo liderazgo es compartido entre la Comisión y los Estados miembros y en la que participan una media de nueve países por Red. Las redes transnacionales que están en marcha por el momento son :
  • Red Temática de Empleo
  • Red Temática de Inclusión
  • Red Temática de Empleo Juvenil
  • Red Temática de Aprendizaje y Habilidades
  • Red Temática de Economía Social
  • Red Temática de Governanza
  • Red Temática de Simplificación
  • Red Temática de Partenariado
  • Red Temática de Migración
• Las autoridades de gestión y los organismos intermedios son los actores principales de la plataforma europea cuya participación activa es requerida para lograr los objetivos del Common Framework. El papel principal que juegan las autoridades y los organismos intermedios consiste en apoyar el funcionamiento de las convocatoria coordinadas de proyectos; en lograr un consenso en los calendarios y términos de las convocatorias nacionales, en la selección de proyectos, y en definitiva facilitar la difusión de las herramientas de búsqueda de socios y la aprobación oficial de los acuerdos de colaboración transnacional entre los proyectos europeos seleccionados en el marco de las convocatorias. Paralelamente, deben contribuir al elemento de aprendizaje conjunto procurando mejorar el impacto de los Programas Operativos en conexión con los temas objeto de reflexión en el seno de las Redes temáticas transnacionales

  Las herramientas creadas por la Comisión a través de la asistencia técnica son la base de datos europea para la búsqueda de socios trasnacionales y la página web de transnacionalidad que recopila de toda la información que se genere a nivel europeo en esta materia.

  El propósito de la base de datos para la búsqueda de socios es ofrecer a los proyectos seleccionados en el ámbito del FSE y que quieran llevar a cabo actuaciones en el ámbito transnacional, la posibilidad de encontrar socios en otros Estados y/o regiones de una manera ágil y sencilla.

  Si bien el objetivo primordial de esta herramienta es estimular la creación de partenariados transnacionales en el ámbito del Common Framework, si bien nada impide que sea utilizado por los proyectos seleccionados por los Estados que hayan optado por la modalidad flexible de implementación de la cooperación transnacional. El carácter democrático en el uso de esta herramienta resulta muy significativo en línea con la especial relevancia e interés que la Comisión Europea otorga a la cooperación transnacional en el periodo 2014-2020.

  En términos de contenido, la base de datos ofrecerá información actualizada general y específica para dar respuesta a las necesidades de sus potenciales usuarios. En concreto y bajo criterios de accesibilidad y facilidad de uso, la herramienta cumple con los siguientes requisitos:

  • Registro on line de contactos y contenidos de los proyectos.
  • Funcionalidades de búsqueda on line.
  • Generación y descarga de informes de búsqueda.
  • Opciones de mensajería entre socios potenciales.
  • Información de ayuda para generar un perfil de proyecto.
  • Información práctica para un uso eficiente de la base de datos.
  • Listado de preguntas frecuentes.

  De forma complementaria y para fomentar el intercambio de conocimiento y experiencias en esta ámbito., la Comisión ha dedicado un apartado sobre transnacionalidad en la web Europa , cuyo objetivo es centralizar toda la información relativa a la cooperación transnacional recopilando toda la información a nivel europeo, y que abarca información de los periodos de programación anteriores así como la información ya disponible del periodo actual. Igualmente esta herramienta no está limitada a los proyectos seleccionadas en el marco del Common Framework sino a todos los proyectos del FSE que estén interesados en llevar a cabo actuaciones transnacionales de una manera más flexible.

Diferencias y Sinergias entre la Cooperación Transnacional y las estrategias macro-regionales

El Reglamento de Disposiciones Comunes define la “Estrategia macrorregional” como un marco integrado, refrendado por el Consejo Europeo, que puede recibir ayudas, entre otros, de los Fondos EIE, con objeto de abordar desafíos comunes a los que se enfrenta una zona geográfica determinada en relación con los Estados miembros y terceros países situados en la misma zona geográfica y que , por tanto, se benefician de una cooperación reforzada que contribuye al logro de la cohesión económica, social y territorial.

La Unión Europea ha puesto en marcha tres estrategias, dirigidas a diversas políticas, que se afrontan en el ámbito macrorregional:

El 28 de julio de 2015 la Comisión Europea siguiendo una recomendación del Consejo Europeo ha realizado la última propuesta para una Estrategia europea para la región Alpina.

Las Estrategias macrorregionales se concentran, por tanto, en aquellos desafíos cuya solución se obtiene más fácilmente si se gestionan de forma integrada y tradicionalmente cuentan con un enfoque delimitado por estos desafíos comunes preestablecidos o áreas prioritarias de intervención.

El Reglamento de Disposiciones Comunes indica que los Acuerdos de Asociación y Programas Operativos, en su caso, tengan en consideración las Estrategias macrorregionales. Esta consideración se articula mediante la identificación a nivel nacional de aquellas prioridades políticas donde existe la necesidad de cooperar con otros países, y que puede incluir áreas geográficas subvencionables en el ámbito del FSE.

En definitiva, la implicación del FSE en el desarrollo de las Estrategias macrorregionales puede formularse a través de los Programas Operativos del FSE (a nivel nacional o regional) que financien la coordinación de proyectos que contribuyan a los objetivos de una Estrategia macrorregional. El mejor ejemplo de este supuesto se encuentra en los programas de formación transfronterizos o programas de intercambio entre regiones y Estados miembros que participan en estas Estrategias. Éstos podrán financiarse con cargo al FSE, siempre que sean elegibles a efectos de este Fondo y estén relacionados con los objetivos temáticos del mismo.

De este modo se anima a los Estado miembros a que tramiten convocatorias de proyectos relacionadas con las áreas prioritarias de intervención de las Estrategias que tengan similitud con los objetivos temáticos del FSE. Ahora bien, si la colaboración implicara relaciones con países terceros, los Estados miembros deberán someterse a la limitación del 3% del presupuesto de un Programa Operativo FSE (o la parte correspondiente al FSE en un Programa plurifondo), que se fija como umbral máximo de gasto del FSE que puede efectuarse fuera de la Unión .

Las diferencias principales entre las Estrategias macrorregionales y la cooperación transnacional del FSE se pueden analizar desde diferentes perspectivas.

Si atendemos a la naturaleza de la intervención, las Estrategias macrorregionales tienen su fundamento en el compromiso político y los acuerdos entre los Estados miembros y, en ocasiones, terceros países. Sin embargo la cooperación transnacional es un instrumento sujeto a unos requisitos y delimitación de naturaleza legal que se establecen en el Reglamento del FSE.

En términos de objetivo, la Estrategia macrorregional se dirige a superar los desafíos comunes de una región específica. Por tanto su dimensión es de índole regional o geográfica mientras que la transnacionalidad del FSE tiene una dimensión temática relacionada con los desafíos a los que se enfrentan los Estados miembros en los ámbitos de las políticas que son objeto de intervención en el ámbito del FSE.

En cuanto al enfoque, si bien la cooperación transnacional está limitada al desarrollo de actividades en el marco de las prioridades de inversión y/o temas de gestión y control previstos en Programas Operativos del FSE, las Estrategias macrorregionales pueden girar en torno a temas que difieran de los específicamente establecidos en el Reglamento de Disposiciones Comunes para los Fondos Estructurales y de Inversión.

En relación a la implicación de los socios, la Estrategia suele involucrar, por lo general, a socios de terceros países y no es obligatoria la participación de socios de al menos dos Estados miembros diferentes. Por el contrario, para que una actuación sea considerada transnacional debe conllevar necesariamente la participación de socios, como mínimo dos, de Estados miembros diferentes. Además la participación de países terceros está limitada desde el punto de vista financiero, como se explicó anteriormente, y el potencial partenariado transnacional con terceros queda circunscrito a dos de los once objetivos temáticos del FSE relacionados con la promoción del empleo sostenible y de calidad y movilidad laboral ( objetivo temático 8 ) y la inversión en educación, formación y formación profesional para la adquisición de capacidades y aprendizaje permanente ( objetivo temático 10 ).

Por último, en relación a las fuentes de financiación, mientras la cooperación transnacional sólo puede ser financiada, de forma exclusiva, con cargo al FSE, la Estrategia macrorregional puede recibir recursos financieros de otras fuentes de financiación, más allá de los Fondos Estructurales y de Inversión.

A pesar de las diferencias entre ambas intervenciones, aún pueden explorarse espacios comunes y elementos de complementariedad entre una y otra. En este sentido la cooperación transnacional constituye un instrumento que puede contribuir a reforzar los objetivos de una Estrategia macrorregional. Esta situación se evidencia cuando las áreas prioritarias de una Estrategia convergen con las correspondientes prioridades de inversión del FSE, entre otros, en lo relativo movilidad laboral transnacional o transfronteriza; programas de intercambio educativos; mejora de la capacidad administrativa de las instituciones y el emprendimiento social. En este supuesto, los Estados miembros que estén participando en una Estrategia, pueden utilizar los recursos disponibles de la cooperación transnacional, siempre en el marco del artículo 10 del Reglamento del FSE, para complementar las actividades de la Estrategia.

"A sensu contrario" las Autoridades de Gestión que estén cooperando a nivel transnacional en torno a problemáticas similares respecto al mercado laboral y la inclusión social, pueden encontrar soluciones aplicables, si construyen sinergias con las Estrategias en marcha en una determinada zona geográfica con desafíos similares y objetivos comunes.

• La Estrategia europea para la región del Báltico
• La Estrategia europea para la región del Danubio
• La Estrategia europea para la región del Adriático y Jónica.